Svolgimento del processo
1. L'Inps domanda, sulla base di un unico motivo di ricorso, la cassazione della sentenza della Corte d'appello di Napoli del 18-28 giugno 2001 che ha rigettato l'appello e confermato la sentenza di primo grado, di accertamento del diritto, di S.C., avente titolo al pagamento del sussidio per lavori socialmente utili (l.s.u.), a percepirlo con l'adeguamento pari all'80% della variazione annuale dell'indice I.S.T.A.T. dei prezzi al consumo delle famiglie di impiegati ed operai per gli anni 1996 e 1997. Il giudice dell'impugnazione - premesso che la disciplina dei l.s.u. richiama quella dell'indennità di mobilità - ha ritenuto che, non operando più il meccanismo rivalutativo basato sugli aumenti dell'indennità di contingenza dei lavoratori dipendenti, la rivalutazione dell'indennità di mobilità - e quindi anche la rivalutazione del sussidio per i l.s.u. - dovesse operarsi con riferimento a quanto previsto per l'analoga prestazione pecuniaria costituita dal trattamento di cassa integrazione guadagni. Nel giudizio di Cassazione l'intimato ha resistito con controricorso.
Motivi della decisione
1. Con l'unico motivo di ricorso l'Inps denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 5, d.l. 16 maggio 1994, n. 299, convertito con modificazioni nella legge 19 luglio 1994, n. 451, con riferimento all'art. 7, comma 3, della legge 23 luglio 1991, n. 223.
Sostiene l'Istituto che il legislatore aveva individuato un preciso meccanismo di rivalutazione dell'indennità di mobilità - e quindi anche del sussidio per i lavori socialmente utili - che non poteva, arbitrariamente, essere sostituito da altro, sicchè l'essere il predetto meccanismo divenuto in seguito inoperante produceva inevitabilmente l'effetto di escludere la rivalutazione dell'indennità di mobilità tino a quando il legislatore non avesse ritenuto di intervenire per regolare la materia.
2. Il ricorso è fondato alla stregua della giurisprudenza di questa Corte che ha già esaminato analoga fattispecie (Cass. 7 luglio 2003 n. 10651).
3. Giova premettere - al fine di ricostruire il complessivo quadro normativo di riferimento - che l'istituto dell'assegnazione a lavori socialmente utili (d'ora in poi l.s.u.) si colloca a valle dei c.d. ammortizzatoli sociali (messa in mobilità dei lavoratori in esubero, collocamento in cassa integrazione, trattamento di disoccupazione) e rappresenta uno strumento innovativo per fronteggiare la disoccupazione soprattutto (ma non esclusivamente) giovanile. Nasce quindi con una finalità ed una connotazione marcatamente assistenziale, ma si evolve verso forme di tirocinio giovanile e di praticantato, collocate a ridosso dell'apprendistato e del contratto di formazione e lavoro che sono viceversa già nell'ambito del rapporto di lavoro a pieno titolo.
In disparte alcune marginali esperienze maggiormente risalenti nel tempo un primo tentativo di discostarsi dal modello di intervento meramente previdenziale - e talora assistenziale - sotteso all'erogazione delle prestazioni di mobilità, di cassa integrazione e di disoccupazione si ha proprio con la riforma di questi istituti contenuta nella legge 23 luglio 1991 n. 223. Il comma 10 dell'art. 25 prevedeva la possibilità di "attività formative" in favore di alcune categorie di lavoratori (quelle del comma 5: disoccupati da più di due anni, lavoratori iscritti nelle liste di mobilità, altri lavoratori appartenenti a categorie determinate dalla Commissione regionale per l'impiego); attività delle quali era previsto il finanziamento a carico di un Fondo la cui quota a ciò destinata era ripartita tra le regioni in proporzione del numero dei lavoratori appartenenti alle categorie suddette.
Ma la prima edizione dell'istituto dell'assegnazione a lavori socialmente utili si ha solo qualche anno dopo con l'art. 14 d.l. 16 maggio 1994 n. 299, conv. in l. 19 luglio 1994 n. 451, che ne traccia i connotati essenziali destinati poi ad essere sostanzialmente confermati dalla disciplina successiva; ossia dalla revisione organica del 1997 (d.lgs. 1^ dicembre 1997 n. 468), che detta una regolamentazione più ampia e più dettagliata dell'istituto, e dal completamento della riforma nel 2000 (d.lgs. 28 febbraio 2000 n. 81), che integra la disciplina previgente, mirando soprattutto ad incentivare l'avvio dei soggetti "utilizzati" verso forme di impiego stabile.
In particolare, quanto ai soggetti destinatali o "utilizzati", l'art. 14 d.l. 299/94, cit., individua i soggetti beneficiari con un rinvio al (sopra citato) comma 5 dell'art. 25 l. n. 223/91. Si tratta - come già ricordato - di disoccupati da più di due anni, di lavoratori iscritti nelle liste di mobilità e di altri lavoratori appartenenti a categorie determinate dalla Commissione regionale per l'impiego.
Questa elencazione viene poi meglio articolata ed ampliata dall'art. 4 d.lgs. n. 468/97, comprendendo ad es. anche i lavoratori individuati in accordi per la gestione degli esuberi in caso di crisi aziendali, lavoratori in cassa integrazione, detenuti ammessi al lavoro esterno. La lista va poi integrata con la previsione dell'art. 2 d.lgs. n. 81/2000: vengono inclusi anche i soggetti avviati in base a progetti finanziati dalle regioni.
I promotori di progetti di lavori di pubblica utilità potevano essere originariamente (ex art. 14 d.l. 299/94, cit.) le amministrazioni pubbliche, le società a prevalente partecipazione pubblica, altri soggetti individuati (unilateralmente) con decreto del Ministro del lavoro. L'art. 3 d.lgs. n. 468/97 allarga questa categoria prevedendo, tra l'altro, anche gli enti pubblici economici e le cooperative sociali. L'art. 1 d.lgs. n. 81/2000 conferma questa elencazione prevedendo anche una sorta di mobilità tra enti.
I soggetti "promotori" (che non sono datori di lavoro, ma comunque beneficiano delle prestazioni in esame) possono assegnare i soggetti "utilizzati" (che non sono lavoratori subordinati, ma comunque erogano una prestazione) per la realizzazione di progetti di "lavori socialmente utili". Tali sono (ex art. 14 d.l. n. 199/94 cit.) quelli "rivolti a settori innovativi": beni culturali, manutenzione ambientale, recupero urbano, servizi della persona, età. Il catalogo risulta definito poi meglio prima dall'art. 2 d.lgs. n. 468/97 e poi dall'art. 3 d.lgs. n. 81/2000.
Il rapporto è a termine (art. 14 cit.); il successivo art. 4 d.lgs. n. 81/2000 fissa una durata non superiore a sei mesi, rinnovabile una sola volta. I soggetti utilizzati hanno diritto ad un trattamento economico, prima denominato "sussidio" (che evoca la matrice assistenziale dell'istituto), poi "assegno" (che marca l'evoluzione verso una forma di tirocinio/praticantato). E' previsto espressamente che l'utilizzazione di tali soggetti non determina l'instaurazione di alcun rapporto di lavoro, tant'è che non comporta la sospensione o la cancellazione dalle liste di collocamento o di mobilità (art. 8 d.lgs. n. 468/97); c'è poi un obbligo dei lavoratori impegnati in l.s.u. a partecipare ad attività di orientamento organizzate periodicamente dalle agenzie per l'impiego.
Il finanziamento dei lavori socialmente utili è fin dall'inizio a carico del Fondo per l'occupazione (art. 14 d.l. 299/94, art. 11 d.lgs. n. 469/97; art. 8 d.lgs. n. 81/2000), la cui quota a ciò destinata è ripartita tra le regioni (secondo criteri variati nel tempo). In caso però di rinnovo del rapporto il Fondo copre soltanto il 50% dell'ammontare dell'assegno erogato ai soggetti utilizzati; l'altra metà è a carico degli stessi soggetti utilizzatoli (art. 4 d.lgs. n. 81/2000).
4. Ciò premesso come complessivo quadro normativo di riferimento, deve ora considerarsi che il quesito che pone il presente giudizio riguarda l'automatico adeguamento del sussidio erogato ai lavoratori intimati, impiegati in l.s.u.. Il quesito ha un duplice profilo e pone due interrogativi: a) se ci sia una copertura costituzionale dell'adeguatezza del sussidio nel caso di espletamento di una vera e propria prestazione lavorativa subordinata da cui dedurre comunque, in ragione di un'interpretazione costituzionalmente orientata, il rivendicato meccanismo automatico di adeguamento della prestazione; b) se, esaminando la disciplina positiva di fonte primaria, un tale meccanismo sia stato, o no, voluto dal legislatore.
5. Quanto al primo profilo - che è preliminare perchè vale ad indirizzare verso l'interpretazione adeguatrice (o costituzionalmente orientata) ovvero verso l'interpretazione ordinaria - deve considerarsi che inizialmente il quarto comma dell'art. 14 d.l. n. 299/94 cit. prevedeva in favore dei soggetti utilizzati in l.s.u. un'indennità oraria (poi denominato sussidio: art. 1, comma 3, d.l. 14 giugno 1995 n. 232) pari a lire 7.500 con un massimale di ottanta ore mensile per non più di dodici mesi. L'art. 1, comma 3, d.l. 4 agosto 1995 n. 326 eleva il sussidio a lire 8.000 orarie per un massimo di cento ore mensili ed introduce per la prima volta l'aggancio alla disciplina dell'indennità di mobilità, stabilendo infatti che per il "sussidio" predetto trovano applicazione le disposizioni in materia di mobilita e di indennità di mobilità.
Tale previsione veniva reiterata nell'art. 1, comma 3, d.l. 2 ottobre 1995 n. 416. Il successivo decreto legge (della catena di plurimi decreti-legge reiterati in materia) continuava a prevedere la possibilità di richiedere un "sussidio" a beneficio dei soggetti occupati in l.s.u. ed a carico del Fondo per l'occupazione, gestito dall'INPS; però - nel confermare il già rilevato aggancio alla disciplina della mobilità e dell'indennità di mobilità, introduceva delle importanti novità (art. 1, comma 3, d.l. 4 dicembre 1995 n. 515). Innanzi tutto il sussidio diventa una prestazione mensile non superiore a lire 800.000; ma soprattutto si introduce, connesso ad esso, la possibilità di un "importo integrativo" di questo trattamento "per le giornate di effettiva esecuzione delle prestazioni"; importo questo che non è posto a carico del Fondo per l'occupazione, bensì a carico dei soggetti proponenti (i progetti di l.s.u.) o utilizzatoti delle prestazioni.
Quindi per l'attività svolta dai prestatori di l.s.u. vengono riconosciuti da una parte un "sussidio" che grava sul Fondo per l'occupazione e che quindi - come erogazione dell'ESIPS - è segnato da una finalità marcatamente assistenziale, d'altra parte un "importo integrativo" a carico dei soggetti utilizzatoti delle prestazioni, che nel previsto e prescritto sinallagma con la prestazione eseguita, svela una funzione latamente retribuiva (il legislatore si da cura di precisare che l'esecuzione della prestazione che giustifica l'importo integrativo debba essere "effettiva"). L'ipotesi del proponente di un progetto di l.s.u. che non sia anche l'utilizzatore della prestazione non altera questa dicotomia così profilatasi ("sussidio"/"importo integrativo"). La quale poi risulta confermata dall'art. 1, comma 3, d.l. 1^ febbraio 1996 n. 39, art. 1, comma 3, d.l. 2 aprile 1996 n. 180, art. 1, comma 3, d.l. 3 giugno 1996 n. 300, art. 1, comma 3, d.l. 2 agosto 1996 n. 404, e da ultimo dal cit. art. 1, comma 3, d.l. 1^ ottobre 1996 n. 510, che - convertito dalla legge n. 608 del 1996 che fa anche salvi gli effetti prodottisi sulla base dei precedenti dd.ll. - pone termine alla catena di decreti-legge non convertiti (anche perchè nelle more la Corte costituzionale aveva censurato come incostituzionale questa prassi governativa: C. cost. n. 360 del 1996).
6. La disciplina successiva conferma questa innovazione.
Esteso il ricorso ai l.s.u. anche ai progetti di ricerca (ex art. 20 legge 24 giugno 1997 n. 196, che configura anche una fattispecie di durata maggiore, fino a ventiquattro mesi) ed assoggettato ad imposizione fiscale il "sussidio" - ora qualificato "compenso" - percepito dai soggetti impegnati in l.s.u. (ex art. 2 d.lgs. 2 settembre 1997 n. 314), è solo con il d.lgs. 1^ dicembre 1997 n. 468 che, in attuazione della delega di cui all'art. 22 l. n. 196/97 cit., il legislatore delegato ha operato un'organica revisione della disciplina dei lavori socialmente utili ed in particolare all'art. 8 ha perfezionato il meccanismo di raccordo tra "sussidio" - che diventa "assegno" in favore dei lavoratori utilizzati in attività di l.s.u. ed a carico dell'INPS - ed "importo integrativo" a carico dei soggetti utilizzatoti della prestazione, puntualizzando (al terzo comma) che quest'ultima pretesa creditoria sorge in caso di "impegno per un orario superiore". Ossia a fronte della prestazione resa dal soggetto impegnato in l.s.u. c'è: a) un importo determinato in cifra fissa (l'art. 8, comma 3, ribadisce l'importo di L. 800.000 mensili) ed erogato dall'INPS sulla base delle risorse a ciò destinate del Fondo per l'occupazione (ripartite su base regionale d'intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni) in funzione di misura di carattere assistenziale di sostegno del reddito di chi non è in grado autonomamente di entrare (o rientrare) nel circuito delle attività di lavoro; b) un importo in misura variabile, senza peraltro massimale, nel caso in cui l'impegno lavorativo richiesto al soggetto impegnato in l.s.u. superi un certo limite orario. Il terzo comma dell'art. 8 rinvia peraltro al precedente secondo comma che prevede un meccanismo di proporzionamento maggiormente preciso perchè considera come normale l'impegno corrispondente alla proporzione tra il trattamento previdenziale (in tal caso: indennità di mobilità, integrazione salariale straordinaria) ed il livello retributivo iniziale previsto per i dipendenti che svolgono attività analoghe presso il soggetto promotore dell'intervento. Per il lavoro eccedente questa soglia il soggetto utilizzatore della prestazione lavorativa è tenuto a corrispondere l'importo integrativo. Non occorre comunque indugiare sui dettagli di questo meccanismo di riproporzionamento perchè non rileva in questo giudizio (riproporzionamento che peraltro soffre della rigidità di uno sbarramento - della cui legittimità non è dato in questa sede occuparsi - costituito dalla soglia di un orario minimo - 20 ore settimanali -al di sotto del quale esso non opera).
Ciò che invece rileva è la logica di fondo sottesa all'intervento del legislatore in questo campo emergente lungo una linea di continuità a partire dal cit. d.l. n. 515 del 1995, seguito dai citati decreti-legge reiterati, poi confluiti nella legge di conversione n. 510 del 1996, per finire al cit. art. 8 d.lgs. n. 468/97. Il dato costante è che il soggetto impiegato in l.s.u. ha diritto da una parte ad una prestazione assistenziale a carico dell'INPS in cifra fissa, che è quantitativamente insensibile all'impegno profuso dal lavoratore sia in termini di orario di lavoro che di mansioni; ha diritto d'altra parte ad un "importo integrativo" a carico di chi utilizza la prestazione, importo che è invece variabile proprio in ragione del maggiore impegno del lavoratore.
7. Da ciò consegue che, nell'ipotesi in cui la prestazione resa nel contesto di un progetto di l.s.u. abbia in concreto le caratteristiche di una prestazione lavorativa subordinata - evenienza questa che di norma non dovrebbe verificarsi perchè il legislatore ha ripetutamente escluso che l'utilizzazione dei lavoratori in l.s.u. possa determinare l'instaurazione di un rapporto di lavoro (da ultimo: art. 4 d.lgs. 28 febbraio 2000 n. 81), ma che non può escludersi che accada nella realtà fattuale (non essendo "consentito al legislatore negare la qualificazione giuridica di rapporti di lavoro subordinato a rapporti che oggettivamente abbiano tale natura": C. cost. n. 121 del 1993 e n. 115 del 1994; cfr. anche Cass. 20 novembre 1998 n. 11756) - il rispetto del canone della retribuzione proporzionata e sufficiente ex art. 36 Cost. è assicurato dalla parte variabile che è quella dipendente dall'"impegno" (cosi testualmente il terzo comma del cit. art. 8) del lavoratore.
Se una prestazione lavorativa subordinata è resa (ed è questa la prospettazione difensiva degli intimati per argomentare in riferimento all'art. 36 Cost.), non potendo in alcun caso l'istituto dei l.s.u. legittimare un lavoro sottopagato, l'onere del rispetto della proporzionalità e sufficienza della retribuzione (che è canone costituzionale di diretta applicazione e non solo parametro di legittimità degli atti normativi) grava su chi utilizza la prestazione stessa, mentre il dimensionamento dell'intervento assistenziale mediante l'allocazione di risorse nel Fondo per l'occupazione, espressione del principio di solidarietà (art. 2 Cost.), è nella discrezionalità del legislatore statale; nonchè - può aggiungersi - nella discrezionalità delle Regioni cui sono state conferite le funzioni di indirizzo, programmazione e verifica dei lavori socialmente utili (art. 2 d.lgs. 23 dicembre 1997 n. 469).
Del resto la legislazione regionale offre già numerose fattispecie di ulteriore intervento - di analoga natura - che si affianca a quello statale e che indirettamente vale ad agevolare il rispetto del canone della retribuzione proporzionata e sufficiente da parte dell'utilizzatore della prestazione lavorativa; cfr. art. 4 l. reg.
Calabria 30 luglio 1996 n. 18 (che prevede un contributo mensile integrativo del sussidio spettante al lavoratore in l.s.u.); art. 8 l. reg. Liguria 15 maggio 1996 n. 22 (che prevede contributi per progetti socialmente utili al fine di favorire l'occupazione in l.s.u.); art. 4 l. reg. Puglia 27 dicembre 1996 n. 30 (che prevede contributi mensili per ogni unità lavorativa); art. 2 l. reg.
Sardegna 20 gennaio 1997 n. 7 (che affida all'Assessore del lavoro la determinazione di un sussidio integrativo); art. 4 l.r. Sicilia 26 novembre 2000 n. 24.
Insomma è ben possibile - come sostiene la difesa degli intimati - che in concreto il ricorso ai progetti di lavori socialmente utili sia servito a pubbliche amministrazioni (o altri soggetti autorizzati ad avvalersi di tale modulo contrattuale) per assicurarsi una vera e propria prestazione lavorativa subordinata, sicchè sia il sussidio che l'integrazione dello stesso, spesso corrisposta dal beneficiario della prestazione, avrebbero vera e propria natura retributiva si da consentire di richiamare la garanzia costituzionale della retribuzione proporzionata e sufficiente. Ed è altresì vero che l'applicazione diretta di questo parametro potrebbe effettivamente escludere - perchè con esso contrastante - una retribuzione congelata negli anni (cfr., quanto al blocco dell'indennità di contingenza su alcuni elementi della retribuzione, C. cost. n. 124 del 1991). Ma ciò comporterebbe un credito per l'adeguamento della retribuzione nei confronti di chi beneficia della prestazione (in questo caso) lavorativa e non già nei confronti dell'INPS che si limita a gestire (peraltro con le regioni) il finanziamento dei progetti socialmente utili.
Ed allora, se un quid pluris possa essere richiesto ex art. 36 Cost. dai soggetti utilizzati in l.s.u., che siano in realtà lavoratori dipendenti, l'obbligato non può che essere l'ente promotore di tali l.s.u., che abbia assunto in realtà la veste di datore di lavoro. Da ciò consegue l'inconferenza del parametro evocato in un giudizio che ha ad oggetto il "sussidio" a carico dell'INPS e non già T'importo integrativo" a carico dell'ente utilizzatore della prestazione resa dagli intimati.
8. In conclusione l'esigenza costituzionale di adeguatezza della retribuzione ex art. 36 Cost. è, nella fattispecie, assicurata in modo diverso dall'adeguamento automatico del sussidio in questione e non comporta una differenziata valutazione di adeguatezza della parte fissa del trattamento complessivo spettante al lavoratore in l.s.u. con la conseguenza che l'esistenza, o no, di un meccanismo automatico di adeguamento di tale parte fissa (che costituisce il thema decidendum di questo giudizio) rientra nella discrezionalità del legislatore e la sua (eventuale) mancanza - in effetti nella specie riscontrabile nel periodo 1995-1998 (per quello che si viene ora a dire) - non fa insorgere dubbi non manifestamente infondati di legittimità costituzionale in riferimento all'art. 36 Cost..
Nè si pone, nella fattispecie in esame (di prestazione lavorativa subordinata resa nello svolgimento di l.s.u.), che è quella rilevante ai fini di eventuali dubbi di legittimità costituzionale, un problema di compatibilità con l'art. 38, comma 2, Cost. una volta che si predica - ma a carico del soggetto utilizzatore della prestazione lavorativa - il rispetto del canone della retribuzione proporzionata e sufficiente. Non senza poi considerare -per la fattispecie di prestazione di l.s.u. non inquadrabile come lavoro subordinato - che, in riferimento all'art. 38, comma 2, Cost., la sentenza n. 184 del 2000 della Corte costituzionale (infra cit.) ha già ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale che ha investito la disciplina dell'indennità di mobilità proprio nella parte in cui non prevede un meccanismo di adeguamento automatico.
9. A questo punto - fugati i dubbi di costituzionalità espressi dalla difesa degli intimati (soprattutto nella memoria ex art. 372 c.p.c.) ed escluso che sussista un'esigenza di interpretazione adeguatrice che predicherebbe la necessità di un meccanismo di adeguamento automatico del sussidio in questione - il problema esegetico si riduce allora al quesito - di mera ricognizione del diritto positivo - se il legislatore, nella normativa dei l.s.u., abbia previsto, o no, un tale meccanismo (ed è questo il secondo interrogativo posto sopra sub 4).
A tal fine occorre ora fecalizzare l'attenzione sul quarto comma dell'art. 14 d.l. 16 maggio 1994 n. 299, conv. in l. 19 luglio 1994 n. 451, nel testo riformulato dall'art. 1 d.l. 1^ ottobre 1996 n. 510, conv. in l. 28 novembre 1996 n. 608, che ha previsto che al sussidio per i lavori socialmente utili, erogato dall'INPS, trovano applicazione le norme in materia di indennità di mobilità. E' quindi alla disciplina di quest'ultima che occorre far riferimento come esattamente ritenuto dalla sentenza impugnata sicchè il quesito appena posto si sovrappone all'altro quesito dell'esistenza, o meno, di un meccanismo di adeguamento automatico dell'indennità di mobilità.
A tal fine deve richiamarsi la giurisprudenza di questa Corte che si è già occupata della questione (Cass. 30 luglio 2001, n. 10379, ed altre pronunce in pari data; successivamente in senso conforme v. anche Cass. 23 settembre 2002 n. 13 841 e numerose altre).
In tali pronunce questa Corte ha infatti affermato il principio secondo cui il criterio di adeguamento automatico posto dall'art. 1, quinto comma, decreto legge 16 maggio 1994 n. 299, convertito in legge 19 luglio 1994 n. 451, che ha modificato l'art. 1 legge 13 agosto 1980 n. 427, riguarda unicamente il trattamento straordinario di integrazione salariale e solo indirettamente, quanto alla rivalutabilità dei massimali del relativo trattamento, incide anche sull'indennità di mobilità, la quale invece, dopo la sua iniziale quantificazione, non è più incrementabile in conseguenza delle variazioni dell'indice ISTAT. 10. A tale conclusione la Corte è pervenuta partendo innanzi tutto dalla pronuncia della Corte costituzionale (sent. n. 184 del 2000) sulla base del rilievo che quest'ultima muoveva proprio dal presupposto interpretativo poi accolto da questa Corte. In particolare la citata pronuncia ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7, comma 3, della legge 23 luglio 1991, n. 223, 1, comma 5, 2 e 3, comma 2, decreto-legge 16 maggio 1994, n. 299, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 19 luglio 1994, n. 451, e dell'art. 54, comma 12, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma, Cost., nella parte in cui le predette norme, a seguito della soppressione dell'istituto dell'indennità di contingenza, nello stabilire che l'incremento annuale secondo gli indici ISTAT, a decorrere dal 1^ gennaio 1995, si applica soltanto all'integrazione salariale straordinaria e non anche all'indennità di mobilità, riservano un trattamento ingiustificatamente differenziato nei confronti di due provvidenze economiche sostanzialmente simili nella genesi e nelle finalità.
Per il rapporto poi tra l'attività interpretativa in sede di controllo di costituzionalità e quella in sede di sindacato di legittimità si richiamano i rilievi svolti nella già citata sentenza n. 10379 del 2001 di questa Corte.
11. Anche sotto questo ulteriore profilo occorre preliminarmente procedere a ricostruire il quadro normativo di riferimento.
Deve allora considerarsi che il cit. art. 7 della legge 23 luglio 1991 n. 223 - dopo aver fissato al primo comma la parametrazione tra indennità di mobilità e trattamento straordinario di integrazione salariale nel senso che la prima è fatta pari al secondo nella misura del 100% per i primi dodici mesi e dell'80% per i mesi successivi - stabilisce al terzo comma che l'indennità di mobilità, cosi calcolata in percentuale del trattamento straordinario di integrazione salariale, è "adeguata" - ossia incrementata - ogni anno "in misura pari all'aumento dell'indennità di contingenza dei lavoratori dipendenti". La disposizione quindi contiene - nel disegno originario del legislatore - un duplice canone regolante la dinamica diacronica dell'indennità che inizialmente è assegnata al lavoratore in mobilità o licenziato nella stessa misura del trattamento straordinario di integrazione salariale spettante al lavoratore collocato in cassa integrazione. Questo iniziale importo è da una parte destinato a decrescere dopo un anno (dal 100% all'80% del trattamento c.i.g.s.) e d'altra parte ad essere incrementato nella stessa misura in cui risulta essere aumentata l'indennità di contingenza dei lavoratori dipendenti.
12. Parallelamente l'art. 1 (articolo unico) della legge 13 agosto 1980, n. 427, nel testo originario, prevedeva (al secondo comma) un similare - ma non identico - canone di adeguamento nel tempo del trattamento straordinario di integrazione salariale, il quale doveva essere incrementato in misura leggermente inferiore (l'80% e non già il 100%) a quella della quale risultava essere aumentata l'indennità di contingenza dei lavoratori dipendenti.
All'epoca della legge n. 223/91, che vede questa iniziale simmetria, seppur con la singolare differenziazione costituita da un criterio di adeguamento automatico alle variazioni dell'indennità di contingenza che per l'indennità di mobilità era leggermente più favorevole di quello operante per il trattamento straordinario di integrazione salariale, era vigente la legge 13 luglio 1990 n. 191 che aveva prorogato al 31 dicembre 1991 le disposizioni in materia di adeguamento automatico della retribuzione per effetto di variazioni del costo della vita contenute nella legge 26 febbraio 1986, n. 38, la quale, riformando la c.d. scala mobile, aveva esteso transitoriamente (dal 31 gennaio 1986 al 31 dicembre 1989) al settore privatistico il meccanismo di adeguamento dell'indennità integrativa speciale dettato dall'art. 16 d.P.R. 1^ febbraio 1986, n. 13, per il pubblico impiego.
13. Dopo la legge n. 223/91 sopravvengono due fatti nuovi.
Da una parte il legislatore si rende conto dell'anomalia di quel quid pluris riconosciuto all'indennità di mobilità rispetto al trattamento straordinario di integrazione salariale nel raccordare l'incremento dell'una e dell'altro all'incremento dell'indennità di contingenza. Il fatto che l'indennità di mobilità fosse destinata dopo un anno a ridursi all'80% del trattamento straordinario di integrazione salariale mostrava l'opzione del legislatore di ritenere nel tempo maggiormente meritevole di sostegno ad opera del sistema di sicurezza sociale il lavoratore in c.i.g.s. (ancora occupato in un'azienda in crisi ovvero soggetta a processi di ristrutturazione) rispetto al lavoratore in mobilità (disoccupato ed avviato ad un possibile collocamento seppur differenziato perchè disciplinato in termini più favorevoli). Rispetto a questa opzione risultava disarmonica la previsione di un meccanismo di aggancio alla dinamica dell'indennità di contingenza che era, seppur di poco, più favorevole per l'indennità di mobilità rispetto al trattamento straordinario di integrazione salariale.
Il legislatore ha quindi ritenuto di correggere questa anomalia (quasi un refuso nel terzo comma dell'art. 7 della legge n. 223/91) ed è intervenuto con una disposizione che, recando una norma apparentemente di interpretazione autentica (in realtà innovativa con efficacia retroattiva), ha rettificato la percentuale di aumento dell'indennità di contingenza rilevante per adeguare l'indennità di mobilità: non più il 100%, ma solo l'80%, cosi come per il trattamento straordinario di integrazione salariale. Questa disposizione è contenuta per la prima volta nell'art. 10, comma 3, d.l. 20 marzo 1992, n. 237 (non convertito); poi nell'art. 10, comma 3, d.l. 20 maggio 1992, n. 293 (non convertito); ed infine nell'art. 6, comma 3, d.l. 20 luglio 1992, n. 345 (anch'esso non convertito).
La tecnica è stata quella di recepire nel terzo comma dell'art. 7 legge n. 223/91 proprio lo stesso meccanismo di adeguamento previsto dall'art. 1 della legge n. 427/80.
Il secondo fatto nuovo è che la proroga della disciplina dell'indennità di contingenza, contenuta nella cit. legge n. 191 del 1990, non viene reiterata; ed anzi con il protocollo d'intesa del 31 luglio 1992 (ossia all'indomani del cit. d.l. 20 luglio 1992, n. 345, cit.) il Governo e le parti sociali prendono atto dell'intervenuta cessazione del sistema di indicizzazione dei salari. La scala mobile è abbandonata e quindi il legislatore non si da più pena di rimuovere la discrasia esistente tra il terzo comma dell'art. 7 della legge n. 223/91 e l'art. 1 della legge n. 427/80: non aveva più senso precisare che il riferimento all'aumento dell'indennità di contingenza doveva intendersi fatto, anche per l'indennità di mobilità, soltanto all'80% e non già al 100% quando ormai non ci sarebbe più stato in futuro alcun aumento dell'indennità di contingenza. Quindi la disposizione da ultimo contenuta nell'art. 6, comma 3, d.l. 20 luglio 1992, n. 345, non viene più reiterata.
14. A quel punto la situazione risultava parificata di fatto: tanto per il trattamento straordinario dì integrazione salariale che per l'indennità di mobilità non c'era più alcun meccanismo di adeguamento automatico non perchè fossero stati abrogati quelli previsti dalla legge, bensì perchè in concreto inoperanti in quanto entrambi riferiti ad aumenti dell'indennità di contingenza che ormai erano sempre uguali a zero. La tesi dottrinale secondo cui si sarebbe potuto comunque far riferimento al (diverso) meccanismo di adeguamento automatico previsto dall'art. 150 disp. att. c.p.c. non risulta aver trovato adesione in giurisprudenza.
La mancanza (seppur solo in concreto) di un meccanismo di adeguamento automatico, ove la situazione si fosse protratta nel tempo con conseguente progressivo arretramento, in termini di reale potere d'acquisto, della prestazione previdenziale a copertura della perdita, temporanea o definitiva, della retribuzione, avrebbe potuto inoculare il germe di un possibile vizio di incostituzionalità. La Corte costituzionale (sent. n. 497 del 1988) ha infatti in passato censurato proprio la mancata previsione di un meccanismo compensativo di adeguamento automatico dell'indennità ordinaria di disoccupazione in una situazione di "notevole diminuzione del potere d'acquisto della moneta", dichiarando appunto l'illegittimità costituzionale dell'art. 13 del decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30, convertito, con modificazioni, nella legge 16 aprile 1974, n. 114, per la parte in cui non prevedeva) un meccanismo di adeguamento del valore monetario ivi indicato.
15. Il legislatore è quindi intervenuto dapprima con l'art. 1, comma 6, d.l. 18 maggio 1994, n. 40 (non convertito); poi con analoga disposizione contenuta nell'art. 1, comma 5, d.l. 18 marzo 1994, n. 185; ed infine con l'art. 1, comma 5, d.l. 16 maggio 1994, n. 299, conv. in l. 19 luglio 1994, n. 451. Tale disposizione ha riformulato il secondo comma dell'art. 1 della legge 13 agosto 1980, n. 427, prevedendo da una parte un duplice massimale della retribuzione quale base di calcolo dell'indennità ("l'importo di integrazione salariale sia per gli operai che per gli impiegati, calcolato tenendo conto dell'orario di ciascuna settimana indipendentemente dal periodo di paga, non può superare: a) l'importo mensile di lire 1.248.021; b) l'importo mensile di lire 1.500.000 quando la retribuzione di riferimento per il calcolo dell'integrazione medesima, comprensiva dei ratei di mensilità aggiuntive, è superiore a lire 2.700.000 mensili"). Inoltre la medesima disposizione stabilisce che "con effetto dal 1^ gennaio di ciascun anno, a partire dal 1995, gli importi di integrazione salariale di cui alle lettere a) e b), nonchè la retribuzione mensile di riferimento di cui alla medesima lettera b), sono aumentati nella misura dell'80 per cento dell'aumento derivante dalla variazione annuale dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e degli impiegati".
Tale nuovo meccanismo di adeguamento automatico non fa più riferimento all'indennità di contingenza, bensì alla variazione annuale di uno specifico indice ISTAT. Esso poi opera in una duplice direttrice: a) è automaticamente incrementato il massimale dell'importo di integrazione salariale (che peraltro viene previsto in misura differenziata secondo la retribuzione di riferimento per il calcolo dell'integrazione salariale); b) è allo stesso modo incrementato il trattamento straordinario di integrazione salariale in godimento.
16. Così ricostruito anche questo ulteriore quadro normativo di riferimento, deve considerarsi innanzi tutto che il fatto che il cit. art. 1, comma 5, d.l. 16 maggio 1994, n. 299, conv. in l. 19 luglio 1994, n. 451, nel contesto di "norme in materia di cassa integrazione guadagni" (come recita la rubrica della disposizione), sia intervenuto unicamente a sostituire il secondo comma dell'art. 1 della legge 13 agosto 1980, n. 427, mentre il successivo art. 2 del medesimo d.l. n. 299/94, nel dettare "norme relative alla disciplina della mobilità dei lavoratori", non abbia toccato il terzo comma dell'art. 7 legge n. 223/91, non ha affatto comportato che l'indennità di mobilità sia rimasta "congelata", così come in passato è stata l'indennità di disoccupazione (cfr. C. cost. n. 497/88 cit.). Infatti, proprio perchè il primo comma dell'art. 7 cit. prevede l'agganciamento tra indennità di mobilità e trattamento c.i.g.s., l'indennità stessa partecipa del meccanismo di adeguamento automatico del massimale dell'importo di integrazione salariale: ad un più elevato trattamento straordinario di integrazione salariale corrisponde un'(iniziale) più elevata indennità di mobilità. La quale quindi, dopo essere rimasta "congelata" negli anni 1992 - 1994 (al pari del trattamento c.i.g.s.), ha ripreso a crescere nello stesso limite dei due massimali crescenti previsti per il trattamento straordinario di integrazione salariale. Ciò è stato tra l'altro rimarcato dalla Corte costituzionale (nella cit. sent. n. 184 del 2000) che ha puntualmente rilevato che "gli aumenti del trattamento straordinario menzionato vanno a riflettersi, sia pure indirettamente, sull'indennità di mobilità". 17. Ciò che invece è mancato per l'indennità di mobilità è l'operatività del meccanismo di adeguamento automatico in quella seconda direttrice (sub b) di cui si diceva prima; una volta insorto il diritto all'indennità di mobilità, che nel suo iniziale calcolo si giova della rivalutazione dei massimali suddetti, l'indennità è insensibile alle successive variazioni del menzionato indice ISTAT, mentre il trattamento straordinario di integrazione salariale beneficia sia di massimali via via rivalutati, ma è anche la sua iniziale quantificazione ad essere nella stessa misura rivalutata.
Questa differenziazione esprime e conferma l'opzione del legislatore di offrire al lavoratore collocato in cassa integrazione straordinaria una tutela leggermente maggiore rispetto a quella assicurata al lavoratore in mobilità.
La piena consapevolezza di questa scelta (di politica sociale) risulta del resto dalla circostanza che il legislatore nello stesso d.l. n. 299/94 ha dettato (all'art. 2) specifiche disposizioni per l'indennità di mobilità, distinte da quelle (previste dall'art, 1) per il trattamento di integrazione salariale, e, pur modificando ed integrando disposizioni della legge n. 223 del 1991, ha omesso di toccare il terzo comma dell'art. 7. D'altra parte al successivo art. 3 del medesimo d.l. n. 299/94, nel dettare norme in materia di trattamenti di disoccupazione, lo stesso legislatore ha esteso a tali trattamenti solo la disciplina del massimale del trattamento straordinario di integrazione salariale e del suo meccanismo di adeguamento automatico; vi è quindi, sotto questo profilo, simmetria tra indennità di mobilità e trattamenti di disoccupazione, ai quali infatti la prima è maggiormente assimilabile, più che al trattamento c.i.g.s.. Nè è possibile estrarre dal terzo comma dell'art. 7 l. n. 223/91 un principio generale di rivalutazione (oltre che dei massimali, anche) dell'indennità di mobilità dopo la sua iniziale determinazione. Questa scissione tra Vati del diritto, previsto dalla legge, ed il quantum determinato dal giudice è si stata predicata da C. cost. n. 295 del 1991 proprio in materia di indennità di disoccupazione. Ma ciò è stato null'altro che una conseguenza della dichiarazione di incostituzionalità contenuta nella cit. sent. n. 497/88. Tale pronuncia additi va ha innestato nella disposizione censurata il principio della rivalutabilità dell'indennità ordinaria di disoccupazione, ma senza specificare il criterio; sicchè il giudice era autorizzato a ricercare nell'ordinamento tale criterio per rendere operante il decisum della Corte. Nella fattispecie all'opposto la Corte nella sent. n. 184 del 2000 ha escluso che vi sia un'esigenza costituzionale che imponga la rivalutabilità dell'indennità di mobilità oltre alla rivalutazione dei massimali suddetti; sicchè - a differenza dell'indennità ordinaria di disoccupazione (che all'epoca era da anni congelata in cifra senza alcuna indiretta incidenza dei massimali del trattamento di integrazione salariale) - non si giustifica un'analoga attività integrativa del giudice.
18. Un'ulteriore conferma di tale interpretazione, conforme al dato testuale delle cit. disposizioni del d.l. n. 299/94, è stata da questa Corte rinvenuta nell'art. 45, comma 1, lett. r), legge 17 maggio 1999 n. 144, con cui il legislatore ha delegato il Governo ad emanare norme che prevedano, tra l'altro, l'adeguamento annuale, a decorrere dal 1^ gennaio (di ogni anno), dell'indennità di mobilità nella misura dell'80% dell'aumento derivante dalla variazione annuale dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e di impiegati, proprio come già previsto dal cit. secondo comma dell'articolo unico della legge 13 agosto 1980, n. 427, come sostituito dal comma 5 dell'art. 1 d.l. 16 maggio 1994, n. 299, conv. in l. 19 luglio 1994, n. 451, cit.. E' evidente che tale delega non avrebbe senso alcuno se un siffatto criterio di adeguamento automatico dell'indennità di mobilità, che si aggiungerebbe a quello già derivante indirettamente dall'adeguamento automatico dei massimali previsti per il trattamento straordinario di integrazione salariale, fosse già ricavabile in via interpretativa come ha ritenuto la sentenza impugnata.
Nè certo il legislatore è stato mosso dal mero intento di fare chiarezza e di confermare espressamente un principio già desumibile dal sistema. Non è infatti senza rilievo - oltre alle considerazioni finora espresse - anche il fatto che il legislatore abbia preferito far ricorso alla delega ancorchè il criterio direttivo sia talmente dettagliato da costituire una disposizione molto puntuale, che non richiederebbe in realtà alcuna ulteriore specificazione in sede di esercizio della delega e che quindi avrebbe potuto essere già contenuta nella legge n. 144/99 cit. come disposizione immediatamente operante. Ma la scelta della delega si spiega per il limite posto dal successivo comma 13 del medesimo art. 45: la complessiva attuazione delle numerose deleghe previste dall'art. 45 (compresa quindi quella relativa all'indicizzazione dell'indennità di mobilità) non doveva comportare oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica. Se si fosse trattato soltanto di confermare una norma già esistente, non ci sarebbero stati, in questa ipotetica prospettiva, costi aggiuntivi e quindi non ci sarebbe stata necessità di una delega: il legislatore avrebbe potuto porre direttamente, nello stesso atto legislativo, una norma avente lo stesso contenuto del criterio di delega.
Invece l'estensione del meccanismo di adeguamento automatico dell'indennità di mobilità, proprio perchè innovativa e non già meramente confermativa dell'esistente, aveva un costo che il legislatore delegato avrebbe dovuto apprezzare e compensare nella più ampia disciplina degli ammortizzatori sociali da porsi nell'esercizio delle numerose deleghe previste dal cit. art. 45.
Il fatto poi che tali deleghe siano state esercitate solo in parte e comunque non già nella parte che interessa in questo giudizio non rileva, nè toglie forza alle considerazioni interpretative finora svolte.
19. Nè ha pregio la perplessità critica della difesa degli intimati in ordine alla possibilità che il meccanismo di adeguamento automatico sia venuto meno per effetto di un'ipotizzata abrogazione contrattuale di una norma legale, perplessità che è tanto infondata quanto in realtà inconferente.
E' infondata perchè il sistema delle fonti non esclude affatto che una norma primaria possa prevedere l'effetto abrogativo di altra norma parimenti primaria (e quindi equiordinata) al verificarsi di un evento costituito dalla sopravvenienza di una norma contrattuale. In tal caso l'effetto abrogativo è pur sempre collegato (ex art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale) alla norma primaria (che ha forza di legge), mentre quella contrattuale (che ha l'efficacia degli atti negoziali) rappresenta, quale norma interposta, solo il fatto condizionante l'evento abrogativo.
Tale schema si ritrova, ad esempio, nell'art. 21 legge 17 maggio 1985 n. 210: la stipulazione del primo contratto collettivo di categoria ha comportato l'"abrogazione" della previgente normativa legale regolatrice del rapporto di lavoro (ex plurimis Cass. 11 gennaio 1992 n. 272). Ma - ovviamente - non si è verificato affatto che la norma contrattuale abbia abrogato la norma legale, bensì si ha che una norma primaria ha condizionato l'abrogazione di altra norma primaria alla sopravvenienza di una norma contrattuale.
La perplessità suddetta è poi in realtà inconferente perchè nella fattispecie non è riscontrabile neppure il meccanismo (pur astrattamente legittimo) dell'abrogazione legale per l'interposizione di una norma contrattuale per la semplice (ma decisiva) ragione che nessuna abrogazione vi è stata. Il cit. terzo comma dell'art. 7 della legge 23 luglio 1991 n. 223 - anche dopo l'art. 1, comma 5, d.l. 16 maggio 1994, n. 299, conv. in l. 19 luglio 1994, n. 451, che ha riformulato il secondo comma dell'art. 1 della legge 13 agosto 1980, n. 427 - ha continuato a prevedere che l'indennità di mobilità, così calcolata in percentuale del trattamento straordinario di integrazione salariale, è "adeguata" - ossia incrementata - ogni anno "in misura pari all'aumento dell'indennità di contingenza dei lavoratori dipendenti". Il riferimento quindi non è all'indice del costo della vita calcolato ai fini della scala mobile, bensì direttamente ed esclusivamente ad un ben determinato elemento della retribuzione (l'indennità di contingenza), la cui erogazione non ha subito soluzione di continuità.
Il fatto che negli ultimi anni - per le ragioni sopra esposte - la variazione differenziale di tale emolumento (ossia l'aumento o la diminuzione dell'indennità di contingenza dei lavoratori dipendenti) sia pari a zero non implica affatto l'abrogazione di tale disposizione nè in tutto nè in parte (ossia neppure limitatamente al quantum della variazione automatica). La sterilizzazione dell'indennità di contingenza non ha "abrogato" il meccanismo di adeguamento automatico dell'indennità di mobilità, ma ne ha comportato la sua sopravvenuta inadeguatezza alla finalità perequativa che il legislatore del 1991 intendeva perseguire.
Il vero problema che quindi si pone non è certo quello dell'"abrogazione" di alcunchè, bensì quello dell'eventuale sopravvenuta illegittimità costituzionale della norma suddetta in riferimento essenzialmente agli artt. 3 e 38 Cost.; questione questa che - come sopra ricordato - è stata affrontata e decisa dalla Corte costituzionale nella cit. sentenza n. 184 del 2000. Pronuncia questa che ha anche l'effetto, in mancanza di nuove e diverse argomentazioni, di rendere manifestamente infondata la riproposizione dell'eccezione di illegittimità costituzionale.
20. Tutti i rilevi sopra svolti valgono, ovviamente, anche per il sussidio per i lavori socialmente utili atteso che - come già rilevato - il quarto comma dell'art. 14 d.l. 16 maggio 1994 n. 299, conv. in l. 19 luglio 1994 n. 451, nel testo riformulato dall'art. 1 d.l. 1^ ottobre 1996 n. 510, conv. in l. 28 novembre 1996 n. 608, ha previsto che al sussidio per i lavori socialmente utili, erogato dall'INPS, trovano applicazione le norme in materia di indennità di mobilità.
Può anche aggiungersi che al mancato adeguamento mensile del sussidio rispetto all'importo previsto dal d.l. n. 326 del 1995 ha posto rimedio il legislatore prevedendo che il sussidio sia rivalutato secondo lo stesso criterio in vigore per l'integrazione salariale ordinaria (art. 8, comma 8, d.lgs. n. 468 del 1997) a partire dal 1^ gennaio 1999; ciò peraltro conferma a contrario le conclusioni appena raggiunte.
21. Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza la difesa degli intimati ha, tra l'altro, integrato - ed in parte rettificato - le sue argomentazioni in diritto negando nella sostanza che l'aggancio previsto dal cit. quarto comma dell'art. 14 d.l. 16 maggio 1994 n. 299, conv. in l. 19 luglio 1994 n. 451, nel testo riformulato dall'art. 1, comma 3, d.l. 1^ ottobre 1996 n. 510, conv, in l. 28 novembre 1996 n. 608, possa avere l'effetto - predicato dalla sentenza impugnata - di legare la sorte della questione della rivalutabilità del sussidio per lavori socialmente utili a quella della rivalutabilità dell'indennità di mobilità. Ciò al fine di predicare, solo per il primo beneficio, un vuoto legislativo da colmare con il ricorso all'analogia, sicchè si ritornerebbe poi comunque sulla stessa traccia argomentativa della sentenza impugnata (e già sopra esaminata amplius).
Ma questa ulteriore prospettazione - ancorchè pregevolmente discussa - non è comunque persuasiva.
Il principio della continuità dell'ordinamento giuridico postula il ricorso all'analogia (art. 12, cpv., delle disposizioni sulla legge in generale) solo in mancanza di una norma regolante la fattispecie.
Ma è proprio quanto non si verifica nel caso in esame, in cui - per quanto appena rilevato in tema di abrogazione - è chiaramente identificabile la norma regolante la fattispecie: il (vigente e nient'affatto abrogato) terzo comma dell'art. 7 della legge 23 luglio 1991 n. 223. Non c'è alcuna lacuna da colmare proprio per la rilevata perdurante vigenza della disposizione specifica che fissa il criterio di adeguamento automatico dell'indennità di mobilità.
D'altra parte può ragionevolmente escludersi che con la sequenza delle citate disposizioni dei decreti legge del 1992 (art. 10, comma 3, d.l. 20 marzo 1992, n. 237, non convertito; art. 10, comma 3, d.l.
20 maggio 1992, n. 293, non convertito; ed infine nell'art. 6, comma 3, d.l. 20 luglio 1992, n. 345, anch'esso non convertito) il Governo possa aver perseguito l'intento di eliminare un "vuoto normativo" per la semplice ragione che la sterilizzazione dell'indennità di contingenza (che comunque nessun "vuoto normativo" ha determinato) è stata ratificata solo in occasione del protocollo d'intesa del 31 luglio 1992, che è successivo; e quando ciò è avvenuto - e si è determinato, in senso atecnico ed empirico, tale "vuoto normativo" - il Governo, pur reiterando il decreto legge, ha espunto la disposizione di aggancio dell'indennità di mobilità al trattamento di integrazione salariale.
22. C'è poi l'insuperabile dato testuale del cit. art. 1, comma 3, che esprime una chiara e puntuale scelta del legislatore: quella di estendere al sussidio per i lavori socialmente utili tutte "le disposizioni in materia di mobilità e di indennità di mobilità".
Se quindi l'indennità di mobilità aveva all'epoca di causa (1996- 1997) un meccanismo di rivalutazione quiescente perchè ancorato ad un parametro (la scala mobile) che di fatto non comportava alcuna variazione, Io stesso meccanismo non poteva che valere anche per il sussidio per lavori socialmente utili. Non è possibile predicare - come fa la difesa degli intimati - una soluzione differenziata si da riconoscere per il sussidio suddetto un meccanismo di rivalutazione (agganciato - come l'integrazione salariale - alla variazione del costo della vita) diverso da quello previsto per l'indennità di mobilità. D'altra parte, se il legislatore del 1997 (art. 8, comma 8, d.lgs. n. 468 del 1997, cit.) ha previsto l'aggancio del sussidio (non più all'indennità di mobilità, ma) all'integrazione salariale ordinaria, è evidentemente perchè prima questo aggancio non sussisteva. La difesa degli intimati ha a tal proposito parlato di legge meramente confermativa affermando che "l'art. 8, comma 8, del d.lgs. n. 468 del 1997 deve essere considerata proprio disposizione di carattere 'ricognitivà del principio di adeguabilità del sussidio erogato agli l.s.u.".
Ma certamente cosi non è. Il legislatore del 1997 ha tanto poco voluto limitarsi a riconoscere un precetto che in realtà era già presente nell'ordinamento (perchè - sostiene la difesa degli intimati - ricavabile in via analogica) che ha fissato l'operatività del precetto stesso a partire dal 1^ gennaio 1999; cosi mostrando chiaramente di voler confermare ancora per un anno (1998) il regime precedente, ritenuto evidentemente diverso, altrimenti non avrebbe avuto senso alcuno questa scelta di differire nel tempo l'operatività di un regime solo apparentemente "nuovo", ma in realtà meramente confermativo di quello precedente.
Il legislatore ha operato le sue scelte di politica sociale determinando - discrezionalmente - le risorse da destinare al finanziamento dei lavori socialmente utili e su tale ammontare incideva l'introduzione di un nuovo meccanismo di rivalutazione automatica del sussidio; introduzione che il legislatore avrebbe potuto prevedere con efficacia retroattiva per coprire anche gli anni precedenti in cui l'ammontare del sussidio era rimasto invariato;
oppure avrebbe potuto, per conseguire lo stesso risultato, adottare una disposizione di interpretazione autentica. Ma ciò non ha fatto ed anzi ha differito nel tempo l'operatività del nuovo meccanismo di rivalutazione automatica; scelta questa più o meno condivisibile, però non certo sindacabile dal giudice se non sotto il profilo del dubbio di legittimità costituzionale.
Ma, una volta ritenuto che nella specie occorreva far riferimento al (pur quiescente) meccanismo di rivalutazione previsto per l'indennità di mobilità, il possibile dubbio di legittimità costituzionale sarebbe null'altro che quello già dichiarato infondato da C. cost. n. 184 del 2000; mentre per l'ipotizzata violazione dell'art. 36 Cost. valgono le considerazioni sopra svolte sub 5 ss..
23. In conclusione deve affermarsi il principio secondo cui il criterio di adeguamento automatico posto dall'art. 1, quinto comma, decreto legge 16 maggio 1994 n. 299, convertito in legge 19 luglio 1994 n. 451, che ha modificato l'art. 1 legge 13 agosto 1980 n. 427, riguarda unicamente il trattamento straordinario di integrazione salariale e solo indirettamente, quanto alla rivalutabilità dei massimali del relativo trattamento, incide anche sull'indennità di mobilità; parimenti tale adeguamento automatico - nel regime precedente al cit. art. 8, comma 8, d.lgs. n. 468 del 1997 - non trova neppure applicazione al sussidio per i lavori socialmente utili, senza che insorgano dubbi non manifestamente infondati di legittimità costituzionale della cit. normativa in riferimento agli artt. 36 e 38, secondo comma, della Costituzione.
Il ricorso dell'INPS va quindi accolto e, potendo questa Corte pronunciarsi nel merito non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, va respinta la domanda della parte intimata.
Non occorre provvedere sulle spese di lite ex art. 152 disp. att. cod. proc. civ., nuovamente vigente a seguito di C. cost. n. 134 del 1994, non trovando applicazione ratione temporis l'art. 42, comma 11, d.l. 30 settembre 2003 n. 269.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda; nulla sulle spese per l'intero processo.
Così deciso in Roma, il 16 marzo 2004.